深化國家監察體制改革 推進法治反腐進程

    深化國家監察體制改革 推進法治反腐進程

    自監察法頒布實施以來,我國監察體制改革邁出了重大步伐。深化國家監察體制改革是以習近平同志為核心的黨中央作出的重大決策部署,是重大的組織創新、體制創新、制度創新,是健全黨和國家監督體系的重大舉措,是中國推進法治反腐的重大里程碑。

    加強黨對反腐敗工作的集中統一領導

    中國共產黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征。十八大以來,全面從嚴治黨成效卓著,反腐敗斗爭壓倒性態勢已經形成并鞏固發展,其根本在于以習近平同志為核心的黨中央堅強有力的領導。

    監察法的頒布實施,就是將黨的主張變為國家意志,通過法律把黨對反腐敗工作的統一領導機制固定下來。改革后,黨對反腐敗斗爭的領導,由原來側重“結果領導”轉變為“全過程領導”,確保黨牢牢掌握反腐敗斗爭的領導權,為推進全面從嚴治黨提供堅強政治保證。

    監察體制改革前,影響反腐敗工作成效的原因主要有:行政監察范圍過窄,大量公職人員游離于監察范圍之外;反腐敗機構眾多、力量分散、職能重疊,難以形成監督合力;對公職人員的日常監督不夠,公職人員違反國家法律但尚未觸犯刑法的職務違法行為成為監督的空白。此次改革,以依規治黨與依法治國相結合為主線,推進了黨和國家監督體系的重大體制變革、結構優化和制度創新。

    實現黨內監督和國家監察的有機統一。改革后,紀委監委合署辦公,反腐敗決策指揮體系更加集中、資源力量更加優化、手段措施更加豐富,實現黨內監督邏輯和國家監督邏輯有效融合和互補。

    實現對監督對象的全覆蓋。黨內監督實現對黨組織和黨員干部監督全覆蓋,國家監察實現了對所有行使公權力的公職人員全覆蓋。

    實現對履職行為的全覆蓋。為了解決對黨員和公職人員履職行為的監督空白,紀檢監察機關突出日常監督,實現對“違反黨紀”“職務違法”“職務犯罪”行為監督全覆蓋,實現黨的紀律、監察法、刑法三者的有機銜接,管住了“好公職人員”到“階下囚”的廣闊地帶。

    實現對監督領域的全覆蓋。監察法規定了“最強陣容”的派駐監督制度。派駐或派出的范圍不僅包括本級黨的機關、國家機關、法律法規授權或者委托管理公共事務的組織和單位,而且包括街道、鄉鎮、不設置人民代表大會制度的地區、企業、高校等。監察機構、監察專員對派駐或者派出它的監督機關負責,不受駐在部門的領導,具有開展工作的獨立地位,有效地保證了監督權威。

    獨立的國家監察機構

    根據憲法規定,監察委員會是人大選舉產生的行使國家監察職能的專責機關,依照法律規定,獨立行使監察權。監察權的本質是獨立的監督權。要強調的是,監察委員會是專門負責監督的國家機關,而不是全面監督公職機關和公職人員的機關,監察委員會并未包攬監督權。根據憲法規定,全國人民代表大會是最高國家權力機關,行使國家最高監督權。監察委員會的權力由權力機關授予并受權力機關領導和監督,其職權范圍由權力機關以憲法或法律限定。

    監察機關的監督對象僅僅是“人”而不是“單位”,監察法明確規定,各級監察委員會“對所有行使公權力的公職人員進行監察”,而“監督本級人民政府、監察委員會、人民法院和人民檢察院的工作”則是各級人大及其常委會的職責。

    監察法規定,監察委員會履行監督、調查、處置職責。監督是監察委員會的基本職責。監察機關是“監督機關”而不是“辦案機關”,首要任務是代表黨和國家,依照憲法、監察法和有關法律法規,監督所有公職人員行使公權力的行為,確保公權力不被濫用。監察機關的“監督”與黨內監督中的“監督”都強調日常監督檢查,具有相通性。

    調查是監察委員會的核心職責。調查的內容包括公職人員涉嫌職務違法行為和職務犯罪行為,既管“違法”又管“犯罪”,管住“好公職人員”到“階下囚”的廣闊領域,這與之前檢察機關的反貪污、反失職瀆職行為有著本質的區別。

    處置是監察委員會的重要職責,方式包括:作出政務處分,進行問責,將調查結果移送檢察院依法審查、提起公訴,提出監察建議等。

    健全統一決策、一體化運行的執紀執法機制

    監察機關行使的是偵查權還是調查權?根據監察法規定,監察機關行使的是調查權,而非偵查權。調查權與偵查權有本質不同。

    主體不同。偵查是公安機關、人民檢察院在辦理案件過程中的專有職權,而憲法、監察法、刑事訴訟法均未賦予監察機關偵查權。

    手段措施不同。刑事訴訟法賦予了檢察機關特定的強制性措施,特別是拘傳、取保候審、監視居住、拘留和逮捕五種“強制措施”。此次改革并沒有將上述強制措施轉移至監察機關。目前監察法賦予監察機關的12項措施,都是之前紀檢監察機關在實踐中使用、比較成熟的手段。改革后,紀檢監察機關沒有增加新的權限,而是將之前使用的手段納入法治軌道,接受法律約束。從該意義上講,此次改革后,紀檢監察機關不僅沒有所謂的“擴權”,反而是“限權”。

    對象不同。偵查的對象是普通的刑事犯罪嫌疑人,而調查對象是行使公權力的公職人員,調查的內容是職務違法和職務犯罪。

    適用范圍不同。偵查程序是刑事訴訟的初始程序,而根據監察法規定,監察機關并不參與訴訟活動,僅負責調查,查明涉嫌職務犯罪的移送檢察機關審查起訴,由檢察機關行使批捕權、公訴權、審判監督權等法律監督權能。

    根據黨中央要求,紀檢監察機關合署辦公,實質就是一套人馬、雙重職責,紀檢監察機關既是執紀機關又是執法機關,必須對內實現紀法貫通,對外實現法法銜接。

    實現紀法貫通,關鍵是優化紀檢監察機關工作流程,實現執紀審查與依法調查有序對接、相互貫通,推進紀檢監察一體進程。當前要重點理清信訪舉報、線索處置、初核、立案、審查調查、黨紀政務處分、移送起訴等環節的制度、程序和方法,強化對每個環節的監督制約,健全內控機制,嚴防“燈下黑”。

    實現法法銜接,關鍵是實現監察機關與司法執法機關相互銜接,監察程序與司法執法程序有序對接。當前要進一步明確監察機關、檢察機關、公安機關的具體案件管轄權,健全公安機關對監察機關調查行為的配合機制,完善檢察機關對監察機關移送案件的審查、公訴機制。要構建科學合理的調查權司法控制機制,嚴防調查權濫用。

    此外,要推進監察官隊伍的專業化建設,盡快制定監察官法,對監察官的職責、義務和權利、任職條件、任免、等級、考核、獎懲、申訴控告等作出明確規定。

    (作者:王希鵬,系中國紀檢監察學院副研究員)

    責任編輯:劉宇同校對:劉佳星最后修改:
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